新修订的《环境保护法》第二十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。这一规定可谓是环保部门的执法利器，堪称环保部门对付违法排污企业的撒手锏。
现代法治的经验表明，立法授权的同时，必须提供完善的程序规制，这是确保执法权得以正确行使的关键。从法律制定、公布，到法律落地实施，这中间有很长的路要走，有很多配套工作要做。因此，新修订的《环境保护法》 虽然赋予了环保部门查封、扣押权，但并没有规定具体的实施细则。要使查封、扣押权落地，相关部门就必须尽快出台部门规章和实施细则，从权力行使程序上作出具体、明确的规范安排。
查封、扣押属于行政强制措施，其实施细则的规定应在《行政强制法》的框架内进行，即以《行政强制法》为基准。因此，制定查封、扣押的实施细则需把握好新修订的《环境保护法》与《行政强制法》之间的衔接。要使环保部门合理、合法地用好这一撒手锏，少走弯路、少出问题，国家相关部门必须对两个重要问题作出规范。
第一是环境监察机构究竟能不能行使查封、扣押权。
2012年起施行的《行政强制法》中对行政强制措施的实施作出了一般规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。同时，对查封、扣押作出了具体规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”这里非常明确地规定了查封、扣押的实施主体，必须是行政机关具备资格的行政执法人员，而且这一执法权不得委托给其他机构和人员。
新修订的《环境保护法》第二十四条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”第二十五条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”相比第二十四条，新修订的《环境保护法》在第二十五条实施法律赋权时，非常明确地排除了“及其委托的环境监察机构”。按目前的机构设置，环境保护督查中心、各级环保部门下属的监察队伍、环境监察所等，显然不属于“县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”，因此不拥有查封、扣押权。
然而目前，在实际中，主要担负环境行政执法任务的是各级环境监察机构，即各级环境监察队伍和环境保护督查中心。但是，各级环境监察队伍不属于行政机关，无执法主体地位。因此，目前的环境执法只能属于环保行政部门的委托性质。在新修订的《环境保护法》施行后，这一性质仍未改变。
可是，《行政强制法》明确规定，行政强制权不得委托，可见查封、扣押权并不在新环保法允许的委托范围内。这就需要国家权威部门对新环保法所赋予环境监察机构的现场检查权是否包括查封、扣押权，作出明确规范。如果环境监察机构拥有的现场检查权包括查封、扣押权，环境监察机构实施查封、扣押才合法。否则，环境监察机构实施查封、扣押就属于越权执法、违规执法，就要受到新环保法有关条文的制约。而如果查封、扣押权只能由环保厅局的业务处（科）室具有执法资格的人员行使，那就十分不现实。因为日常大量的执法监管是由环境监察机构施行的，除一些专项执法行动外，机关处（科）室人员无法长期担负现场执法任务。如果是这样的话，那么新环保法赋予环保部门的这项强制权就无法落实。
第二是被查封、扣押的造成污染物排放的设施、设备究竟应该由谁保管。
《行政强制法》第二十六条规定：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。”根据此规定，实施查封、扣押的环境执法部门和人员需承担企业被查封、扣押的设施、设备的保管责任，如在查封、扣押期间发生损毁，还需承担赔偿责任。这显然是不现实的。环保部门查封、扣押的污染物排放设施、设备，基本上都在企业的厂区内，不具有可移动性，环保部门显然不可能派人或委托第三方派人24小时蹲在被查封、扣押的污染物排放设施旁日夜看守。从现实看，实施查封、扣押的环保部门无法承担这一法律责任。如果企业人员故意损毁被查封、扣押的设施、设备，反而要环境执法部门承担赔偿责任，显然于情于理都说不通。
可见，《行政强制法》的这一规定完全不适应新环保法施行后环境执法的现实需要。如果这一法律责任得不到合理规范，对于环保部门来说，查封、扣押权就只是一项看起来很美，但永远不能施行的权力，反而还容易让行使查封、扣押权的环境执法人员陷于不利的境地，甚至可能受到法律的制裁。
由此可见，如果要使新环保法规定的查封、扣押权落地，并充分发挥其法律效力，就必须对实施细则作出进一步规范。否则，只能是一纸空文。
作者单位：江苏省环境保护厅
